段金生 董继梅丨边疆、王朝与制度变迁:清代云南地方省级行政体制的演化

  原标题:段金生 董继梅丨边疆、王朝与制度变迁:清代云南地方省级行政体制的演化

  内容摘要:历史时期边疆地区族群或地方政权与中原王朝的关系一直在变化中发展着,云南边疆从“要荒之域,蛮夷居之”发展至与王朝国家政治形势密切相关的形态,正是边疆或边疆族群与中国统一多民族国家构建互动关系的重要表现内容之一。制度是一种规范,但并非恒定,常随形势而转变。观察清朝在云南实行的省级地方行政体制的变迁,既要注意“自上而下”地考察清朝对云南边疆的认识及具体政策的实践,也不能忽视云南边疆政治形态对王朝政策或制度实践“自下而上”的制约性;既要考察王朝中央力量对边疆的影响,也不能忽视对边疆地方政治形态这一于王朝国家政制调整的重要影响因素之审视。

  作者简介:段金生,1981年生,云南民族大学人文学院教授、博士生导师,主要从事边疆民族史研究;董继梅,1981年生,云南民族大学民族文化学院副教授、云南大学民族学与社会学学院博士研究生。

  前辈学者早已指出先秦就“已尝划野分疆,建置万国”,“九州、十二州、大九州之说,各盛于一时,皆可代表先民对于疆域制度之理想”,然“自郡县肇建、而地方制度与区划,始稍见完善。厥后诸代建置之情形,各有不同,或因前朝旧规,或自创设新制,故汉州、唐道、宋路、元省皆成一代之主要地方制度,其名称虽异,而其演变之迹尚可循求”。所论强调了历代地方制度变迁有其密切的内在联系,此即李剑农所言“一切历史事变都是难于斩然截断”之论。钱穆曾论,秦之前的夏商周是“封建的统一”,秦汉以降“已经不是封建性的诸侯列国并存,而是紧密隶属于中央的郡县制度的行政区分了”。在中国统一多民族国家的构建进程中,边疆或边疆族群政权与王朝中央虽长期被认为是“边缘”与“中心”的关系,但却是这一构建进程不可或缺的重要两端,而制度则是联系二者的重要环节。亦如萧公权所言,“始皇并吞六国,封建之天下一变而为郡县,创二千年专制一统之政体”,而历朝“社会之环境既殊”,以环境不同之故,“秦汉以后之思想家虽因袭前人之观念与名词,而政治之对象既已迥异,则其所持观念之内容,与所用名词之含义,亦势不能与古人悉合”,于是“秦汉以后之政治思想不必有变古之名,而每有变古之实”。萧氏此处虽然强调的是历代政治思想内在的变化,事实上历朝的政治制度形态也与此相类。清朝是中国统一多民族国家的最后一个王朝政权,既形成了“汉、唐以来未之有也”的疆域范围,也经历了由传统王朝国家向近代国家的复杂转型,可谓是传统中国走向近代中国的转折点。云南“孤悬天末,内则百蛮环处,外则三面临边,形势显要”。自秦汉至清朝,历代中原王朝对云南边疆或边疆族群政权的政策因时因人而异,该项内容亦一直为学术界所关注。人是社会活动的主体,制度是由人设立的规范某一领域的相对稳定的体系,审视制度变迁是观察人类社会历史活动的重要维度。制度并非孤立存在,是人与社会发生作用的重要环节,透过制度变迁,可以观察时势的变移、观念或认识的转换、人与社会的关系等多维面相。因此,观察清代云南地方行政体制的变迁,是观察清代国家治理、边疆地方或边疆族群内部面相、边疆地方或边疆族群与王朝中央关系的重要切入点。关于清代对云南的治理及其行政制度等,通史或专题论著均有相当关切,但由于研究对象或主旨的差异,相关探讨或以概论为主,或仅述其面相而较少论及面相之下隐含的复杂经纬,或虽系专题讨论但又多针对具体问题而展开,对清代云南地方行政体制变化的内在缘由、其表现的边疆与王朝的关系、透过制度观察或分析边疆地方或王朝国家社会政治场景等内容仍有可深入探讨的较大空间。笔者不揣浅陋,拟在前人已有研究基础之上,谨就管见所及,以清代云南地方省级行政体制的演化为主要对象,透过制度的变迁,分析其变迁之原因、王朝国家及边疆地方的社会政治场景,希更能呈现出清代王朝国家中央、云南边疆社会政治形态的多维面相及其中之复杂内涵,对深入理解统一多民族国家构建进程的复杂性有所裨益。限于学力,文中不足之处,敬请方家批评指正。

  清朝能够代明朝而立,钱穆认为其主要原因有六项:明朝政治的腐败;明朝“承平日久,武备废驰,又复轻敌”;“如熊廷弼、袁崇焕、孙承宗等,皆以一人支持边事有余,乃明廷或诛或罢,既不顾惜,又无定策”;“因盈廷纷议误事”;“汉奸之外附”;“流寇之内溃”。孟森则言:“明虽数尽,清所假以驱除者,不能专恃八旗,旗军人数固不足,且尽用旗人敌汉,亦于招徕之道隔膜。故除用故明文臣任招抚外,亦用明旧帅旧军与旅距未服者,以声气相呼召”。二人所论角度虽不相同,但均指出满族入关能够顺利,其中很重要的原因是任用明朝旧臣。萧一山称“清朝所以能成功,不是武力的关系而是政治的关系”。此处政治的关系,包括着清朝善于任用明朝旧人为新王朝的统治服务。将云南纳入王朝统一治理范围的过程,亦正是清朝善于任用明朝旧人的重要内容及表现。

  在明朝曾任户部郎中,后降于清的云南籍王弘祚就如何统治云南向清朝提出了建议。王氏在疏中开篇即言:“兹值王师进取滇云,此正遐荒孖遗得出水火,欣被皇仁之日也。义旗所指,壶浆恐后,万里凯音,旦晚将奏之阙下矣”。此疏应成于顺治十五年(1658),此时距清军入关已15载,统一之势已成,故才有“万里凯音,旦晚将奏之阙下”之语。王氏认为云南将很快纳入清朝统治之下,因此他以熟悉云南地方社会景况的云南籍士人身份向清朝提出了十条治理云南的建议。其中第一条即是“重镇之宜建设”的策略。王氏强调云南地属边远,对于其治理,“唐镇以韦臬,宋镇以王全斌,元封梁王,明封黔公,从来必藉居重驭轻之势,以收建威消萌之功”,云南“数年寇氛梗塞,今日声教初通”,故“宜简任重臣驻镇”。这样既“以资弹压”,又“恩威并用,使新服官兵及诸土司不但革面,而兼革心”,可达到一劳永逸的使云南政局稳定之目的。王氏之建议,事实上就是仿照明朝以“藩王镇滇”的旧例来治理云南。而在顺治十六年(1659),清军攻克云南省城,洪承畴向朝廷上疏称“云南险远,请如元、明故事,以王公坐镇”。王弘祚与洪承畴二人之建议相同,实有相当复杂之缘由。

  清朝入关后,面临的不仅是明朝旧有军事力量的反抗,也面临着思想意识的激烈斗争。钱穆曾论:“清人入关,遭遇到明代士大夫激昂的反抗,尤其是在江南一带”,虽然反抗的力量是微薄的,但反抗意识却是“极普遍而深刻”。在此场景之下,清朝对云南的治理措施以渐进为主,即首先考虑的是如何将地方政局尽快稳定,进而才考虑深入的施治问题。在清军正式进军云南之前的顺治十年(1653),顺治帝就谕令称:“滇、黔阻远,尚未归诚。朕将以文德绥怀,不欲勤兵黩武,而远人未喻朕心,时复蠢动。若全恃兵威,恐玉石俱焚,非朕承天爱民本念”;基于这样的情况,故“必得夙望重臣晓畅民情,练达治理者,假以便宜,相机抚剿,方可敉宁”。顺治帝的这一谕令,说明清朝在面临南方强大的反清势力背景之下,认识到云南复杂的社会政治情况,希望以一种稳妥的渐进方式将云南纳入统治。在顺治十三年(1656),清朝虽未进取云、贵,但除了思考“其由何路进攻?兵马作何抽调?粮饷作何转输?”等军事问题外,也思考了“地方底定后,作何防守”的问题,认为“进取事关重大,非一时可草率议者。必先期上下同心商酌,事事议妥,乃获万全”。这透露出清朝统治者对如何治理云南是作了相当周远的思考。正如时任都察院左副都御史的魏裔介所称,其时“天下民生所以不安者,以云、贵有孙可望,海上有郑成功也”,云南是当时反清力量的重要聚集地之一,对其之重视自属必然。清朝统治者的上述认识与分析,则从另一维度表明云南边疆与王朝国家政治存有密切的互动,或说明经过长期的历史流变,统一多民族国家构建的自然趋势。

  顺治十五年(1658),清军分由四川、贵州、广西三路向云南进取,于是年十二月,“三路俱会于曲靖”,南明残余力量向滇西逃走。次年正月初三日,清军占领昆明。不过,此时清朝在云南仍面临着复杂的政治、军事问题。顺治十六年(1659),顺治帝就谕令户、兵两部称:“云、贵新入版图,……念十余年来,逆寇李定国等窃踞南服,民久在水火之中,困于诛求,生计日匮,疾痛莫告。今大兵所至,群黎归命,欢若更生。但闻两省地方,生理未复,室庐残毁,田亩荒芜,俯仰无资,衣食艰窘,朕每念及,不胜悯恻!至南征大兵,阅历险阻,长驱深入,粮饷恐有时不继。……以十五万两赈济两省真正穷民;其十万两令经略臣收贮,见今进讨三路大兵,如有需饷甚急者,立行接济”。此谕令说明清朝在云南面临着因长期战乱而导致民生困苦与军费需索巨大等困境。其实,除此之外,还面临直接的政治问题,即清朝占领云南后,南明残余势力并未完全消除,李定国力量仍在边境活动,同时“各路土司、伪营残兵,各私受定国伪札、伪印、歃血为盟,伺隙起衅”。这就是吴三桂所言的“滇南负固有年,一朝戡定,独逆渠李定国等挟伪永历遁出边外”,以致“滇土虽收,滇局未结。边患一日不息,兵马一日不宁”之政局。吴三桂将清朝在云南面临的局势总结为“三患二难”。

  “三患”:其一患,永历在缅,而李定国、白文选等“分住三宣、六慰、孟艮一带,借永历以鼓惑众心”,如果不乘胜追击入缅以净根株,万一“此辈复整败众,窥为边防,兵到则彼退藏,兵撤则彼复扰”,则将成为“门户”之患。其二患,土司“反复无定”,“逆党”易“借用永历以号召内外诸蛮”,假若“一被煽惑,遍地蜂起”,则将为“肘腋”之患。其三患,投诚官兵虽已安插,然“革面尚未革心,永历在缅,于中岂无系念?”,“万一边关有警,若辈生心”,则将成为“腠理”之患。

  “两难”:其一难,“滇中兵马云集,粮草取之民间,勿论各省饷运愆期,即到滇召买,民室方如悬磬,市中米价日增,公私交困,措粮之难如此”。其二难,“召买粮草,民间必须搬运交纳,年年召买,岁岁输将,民力尽于官粮,耕作荒于南亩,人无生趣,势必逃亡,皮之不存,毛将安附?培养之艰又如此”。

  吴三桂此处关于“三患两难”的总结,应属客观事实。后来乾隆帝在总结吴三桂之功过时曾言:“三患二难之议,发自三桂,即后之进兵,檄缅甸,驱李定国,降白文选,皆出自三桂之筹画,其功固不可泯也。然其诸筹,岂实为我国家哉,彼时伊已具欲据滇黔而有之之心”。前面之语,肯定了吴三桂“三患二难”之议的正面,称其“功固不可泯也”,后面称吴三桂早有据滇黔之心则或有事后否定之意,此处不作探讨。“三患二难”充分表明了此时云南边疆社会政治、军事形态的复杂,以及清朝此时在云南面临的困境,说明了清朝虽然将云南纳入治下,但面临着经济、社会、政治、军事方面的多重问题,如何维持在云南的稳定统治秩序显然并非易事。顺治帝自身就承认:“滇、黔虽入版图,而伏莽未靖,征调犹繁,焦思竭力,治效未孚。”

  前已述及,对于云南“地方底定”后如何治理的问题,清朝一直是在深思的,而王弘祚所提“宜简任重臣驻镇”的政策应该不仅是其个人的认知,作为降清的前朝官员,其对清朝政局的观察与分析应更为小心与细致。在顺治十年(1653),王弘祚任户部右侍郎,被清朝“特简辅臣洪承畴相机剿抚”,并对云南土司问题提出了具体的应对方针。顺治十三年(1656)对于云南问题,顺治帝称“朕将亲与议政王、贝勒、大臣,面为筹画”。这充分说明清朝统治者对云南问题的审慎态度,其相关政策制定必然经过多次讨论。故王弘祚于顺治十五年的建议,应是在观察清朝政局及统治者意图后的总结,或一定程度上反映了当时朝局中的主流态度。

  早在顺治十年(1653),清朝就任命洪承畴“经略湖广、广东、广西、云南、贵州等处地方”,给予其相当大的权柄:“总督军务,兼理粮饷,听择扼要处所驻扎”,“应巡历者,随便巡历。抚、镇以下,听其节制;兵马、粮饷,听其调拨。一应抚剿事宜,不从中制,事后报闻。满兵或留或撤,酌妥即行具奏。文武各官,在京在外,应取用者,择取任用。升转补调,随宜奏请,吏、兵二部不得掣肘。应用钱粮,即与解给,户部不得稽迟。归顺官员,酌量收录。投降兵民,随宜安插。事会可乘,即督兵进取”。在清朝解决南方反清力量问题上,洪承畴是个关键性人物,清朝给予其巨大权柄,其也担当着相当的政治风险,其对云南问题的建议,必然是综合朝廷内外各方面的因素而言,应符合清朝最高统治者的意图。在顺治十六年(1629),洪承畴向清廷上奏:“云南山川险峻,幅员辽阔,非腹里地方可比。请敕议政王、贝勒、大臣密议,三路大兵,作何分留驻守?贵州中路汉兵,作何分布安设?”兵部讨论认为应“留拨大帅官兵,镇守滇南”,但此事“事关重大,请旨定夺”。顺治帝诏令议政王、贝勒、大臣等会议,会议认为“平西、平南、靖南三藩内,应移一王驻镇云南”,但“汉中已属腹里,兼有四川阻隔,不必藩王驻防。应移一王分驻粤东,一王分驻蜀中。何王应驻何省?恭候圣裁。”最终,顺治帝“命平西王驻镇云南,平南王驻镇广东,靖南王驻镇四川”。此一措施事实上与王弘祚、洪承畴“王公坐镇”的建议一致。

  当然,正如前述钱穆认为清朝之所以能最终能占据天下,很大程度上归因于得到明朝降服势力之相助,故须“事定酬庸”。萧一山总结清代政治得失则称:“清朝政治的成功,不仅在对于一般人民的心理感情之控制,而尤在对一般士大夫的笼络和驾驭,因为中国社会组织的基层,是中间读书作官的士大夫,而不是下级劳苦的民众。他们对于士大夫的利用是煞费苦心的。所有官吏降附者,各与升级,殉难者各予谥立庙,……”。此处萧一山之观点与钱穆“事定酬庸”之诊断虽异曲而同工。因此,以吴三桂镇滇,虽然是依明旧制的政治实践,事实上也含有安抚之意。不过,任何政治形态并非恒定,伴随政局的变化,政策也将自然调整。

  陈之迈认为:“我国政治制度的历史在清末变法以前几千年来是一贯的。在这几千年当中,政治制度在表面上虽有种种变化,在实际上则变动颇为轻微。这一段几千年的政治制度演变史读之有如读英国的宪法史,是‘自然生长’而成的,其中没有急剧的变动。”此言表达了农业社会形态下中国传统政治制度变革的渐缓性特征。明清交替,在政治制度的设置上,清朝虽然有所变动,但诚如陈氏所言,并非“急剧的变动”。这就是《清史稿》中所称的:“世祖入关,因明遗制,内自阁、部以迄庶司,损益有物”。

  清初统治者在云南实行“王公坐镇”之策,虽是因明旧制,但如果从清朝统治的内心深处而言,显非久制,而其“因明旧制”之策,也并非完全仅是“王公坐镇”。钱穆观察认为:“清代政治,和中国传统政治不同,因它背后有一批特别拥护皇帝的,这便是皇帝的同部族,就是满洲人”;强调“清代政制,沿明代不设宰相,以大学士理国政,以便君主独裁”,官员的任命则沿元代,“满、汉分别,而实权多在满臣。且满洲、蒙古无微员,群尊臣卑,一切较明代尤远甚”。钱氏的观察虽带有强烈的“种族”色彩,认为清朝系“中国近代史上狭义的部族政权之再建”,但也从一定程度上突出了清朝政权的强烈集权色彩。其实,清朝前述因袭明代“王公坐镇”之策,实是一种暂时性的策略。

  明代政制系“远稽汉唐,略加损益,亦参以宋朝之典”而成。在地方政制上,经历了由行省变化到承宣布政使司的复杂过程,即朱元璋所称的:“朕有天下,更行省为承宣布政使司,所以承者,朕命也;宣者,代言之也;布者,张陈之也;所以政者,军民休戚、国之利病;所以使者,必去民之恶,而导民之善”。地方的布政使司主管民政,同时还设都指挥使司、提刑按察使司,分管军事及司法事宜。不过,明朝政治体制的特点之一就是皇权的高度集中与地方权力的相对分散,三司虽有利于彼此制约,但也出现三司鼎立、互不统属的现象。于是,在明代中期以后,中央派遣官员协调地方三司以统一事权就成必然。于是,为强化中央集权,更好地处理中央与地方关系,协调地方事务,中央都察院向外派出了驻地方的高级官员,即“总督”与“巡抚”,并逐渐成为实际上的地方最高军政长官。是故,在地方实行督抚体制,也是清朝因明旧制的另一项重要内容。

  清朝入关后,即以中央政府的“视野”来看待统一问题。顺治二年(1645),虽然云南并未纳入清朝的实际控制,但顺治帝在谕旨中仍言广西、云南、贵州诸省“应解节裁银两,照地方烦简,斟酌蠲免”,此举虽然是清帝为争取民心、制造有利军事征服条件的举措,但也从另一维度表现了清朝以统一云南并纳其为行政管辖区域的认知。顺治初年,总督不常设,乃“其时其地用兵者设之,军事即平遂不复罢,俾以巡抚相稽查”。而清统治者又是按照“得一省必镇定一省”的思路在地方设置行政机构的。1659年,清军占据云南后,清朝随即先后设置了巡抚与总督。清朝先命洪承畴至滇,“议进缅机宜,招抚流民,安插蛮庶”,并“设院、司、道街门”,布置行政统治机构;根据洪承畴所请,“起降调原任湖广巡抚林天擎为都察院右佥都御史,巡抚云南,赞理军务”。同期,以“云贵地方初辟,节制弹压,亟需总督重臣。贵州巡抚赵廷臣久任岩疆,堪胜此任,著即升云南总督”。巡抚及总督机制在云南的设置,表示清朝统治者是按照内地行省的架构与思路来治理云南的。

  在依照明朝以“藩王镇滇”及设置督抚机制进行治理二者之间,在清初统治者的思维中,前者仅是过渡时期的特殊措置,而后者才是其统治云南的最终方略。顺治十六年,在谕吏、兵二部的上谕中言:“云南远徼重地,久遭寇乱,民罹水火,朕心不忍,故特遣大军,用行吊伐。今新经平定,必文武各官同心料理,始能休养残黎,辑宁疆圉。至统辖文武军民,尤不可以乏人。前已有旨,命平西王吴三桂移镇云南。今思该藩忠勤素著,练达有为,足胜此任。当兹地方初定之时,凡该省文武贤否,甄别举劾,民间利病,因革兴除,及兵马、钱粮一切事务,俱暂著该藩总管,奏请施行,内外各该衙门不得掣肘。庶责任既专,事权归一,文武同心,共同策励,事无遗误,地方早享升平,称朕戡乱柔远至意”,但是,也强调“俟数年后,该省大定,仍照旧令各官管理。”清朝给予吴三桂的权限甚大,云南地方“文武贤否,甄别举劾,民间利病,因革兴除,及兵马、钱粮一切事务”,俱归其管理,各衙门不得掣肘。清朝此举,既是云南地方“新经平定”、政局仍烦,确需“重臣”统领以资“镇慑”之因,然亦是前述钱穆所言的“惟清人所以得吞灭南明,其最重要原因,厥为汉奸(指降清的明朝旧官吏,引者)之助”、“清既赖汉奸得占全中国,事定酬庸”之结果。不过,顺治帝也强调此举系一过渡措施,“俟数年后,该省大定,仍照旧令各官管理”,表示了赋予吴三桂的“集权”统治方式仅是临时性的措施,云南最终仍是应该各官各司其职,即“仍照旧令各官管理”。所谓各官管理,事实上就是云南最终应按督抚机制进行施治的思维。清朝的这一渐进的施治策略,既可达到安置吴三桂之目的,事实上也含有利用吴三桂继续为清朝效力以尽快“戡乱柔远”之意。

  其实,吴三桂权势如此之重,在当时就有御史认为不妥。顺治十七年(1660),四川道御史杨素蕴奏言:“臣闻邸报,见平西王恭请升补方面一疏,以副使胡允等十员,俱拟升云南各道,并奉差部曹亦在其内。臣不胜骇异!”杨素蕴对于吴三桂在用人上的专权,表示了异议,称“用人,国家之大权,惟朝廷得主之,从古至今,未有易也”,强调此前予以洪承畴大权,“吏、兵二部不得掣肘”,其也仅是“惟以军前效用各官,或五省中人地相宜,资俸应得者,酌量具题”,而“从未闻以别省不相干涉之处及见任京官,公然坐缺定衔,如该藩(指吴三桂,引者)今日者也”。他指责吴三桂自称“求于滇省,既苦索骏之无良;求于远方,又恐叱驭之不速”的用人缘由十分牵强:“即如所言,湖南、蜀省去滇稍近,犹可计日受事。若京师、山东、江南等处,距滇南万里,不知所谓远更何在也?”指出当时朝廷之所以允许吴三桂在用人上“特假便宜”,其目的是为了“欲就近调补,无误地方耳”,“若尽天下之官,不分内外,不论远近,皆可择而取之,则如何归其权于吏部,照常铨授,尤为名正言顺也”。他批评吴三桂在用人上名不正言亦不顺,认为退一步而言,即使云、贵“新经开辟,料理乏人,诸臣才品,为该藩所知,亦宜先行具题,奉旨俞允,然后令吏部照缺签补,犹不失权宜之中计”,但吴三桂“径行拟用,无异铨曹”,此种行为“不亦轻名器而亵国体乎夫?”最后,杨素蕴分析了吴三桂这样行为的后果,认为“夫古来人臣忠邪之分,其初莫不起于一念之敬肆”,虽然吴三桂“扬历有年,应知大体”、“即从封疆起见,未必别有深心”,但是作为朝廷而言,应“防微杜渐,当慎于机先”,建议朝廷对其“径行拟用”的行为进行申饬,要求吴三桂“嗣后惟力图进取,加意绥辑,一切威福大权,俱宜禀命朝”,这样才能真正达到“廷则君恩臣谊,两得之矣”的效果。杨素蕴的上述观点已清晰表明了对吴三桂专权可能带来的严重后果的认识,后面的历史也验证了他担忧的合理性。客观而论,杨氏有此认知,清朝中央又未尝不知,然而此时初入中原,面临问题甚多,不得不予以旧臣大权,故对其建议也只能是以“章下所司”的方式处理了。不过,杨氏之议也引起了清朝内部的讨论。

  顺治十八年(1662),已任职于四川川北道的杨素蕴向朝廷回奏他提出上述建议的缘由,称任职于四川道御史时所提的建议,是因为看到吴三桂在官员任用上,“不论内外远近,一例坐缺定衔”,这有碍于国体,所以才“具疏驳正”,所谓“防微杜渐”的用语,原属概论古今通义,并非专指吴三桂。称自己与吴三桂素未谋面,“有何嫌隙?”只是据理而陈述意见,“非别有意见”。清朝对他的辩解则“下部知之”。上述内容说明清朝内部有人认为杨素蕴的前述建议是因与吴三桂有嫌隙才产生的,在一定程度上表现了当时对“藩王坐镇”问题讨论的敏感性,也说明了当时吴三桂诸王在清初政局中的重要性,或从另一个维度道出了清朝不得不依赖于他们以维护统治的政治形态。杨氏这种委婉的辩解,亦从另一层面表现出清朝这种不得不给予吴三桂支持的政治态度下隐藏的复杂心态,此种支持不论是真心抑或表面,都足以说明清朝开国初期面临的政治形势极其复杂。而清朝对杨氏辩解的处理仅以“下部知之”这种“轻描淡写”的方式进行,或说明了期图淡化该问题的意图,也表现出政治形态如何把捏的微妙性。

  清朝给予吴三桂极大权柄后,吴三桂积极追剿永历帝及李定国等南明残余势力,消灭了清朝的心腹大患,同时肃清了明朝时期就存在的“奢、安”与“沙、普”两大土司问题,客观上有利于云南局势的稳定。康熙元年(1662),清朝因“吴三桂镇守秦、蜀,绥辑滇、黔,抚顺剿逆,茂著勋劳。……直抵缅甸,擒伪永历及其眷属,又降伪巩昌王白文选并伪官全军”,功劳甚大,故“宜加殊礼,以示眷酬。著进封为亲王”。同年,清朝又以“贵州接壤云南,皆系岩疆要地,且苗蛮杂居,与云南无二”,令贵州“一切文武官员、兵民各项事务,俱照云南例,著平西亲王管理”。次年,清朝又准予吴三桂所请“云、贵二省总督、巡抚敕书,撰入‘听王节制’四字”。于是,出现吴三桂在云、贵两省,“用人,吏、兵二部不得制肘;用财,户部不得稽迟”之景象,其权势达于极致。

  清朝统治者以吴三桂镇滇,是为了尽快稳定云南政局及安抚重臣而实行的过渡措施,最终目标仍是在云南施行和内地其他行省统一的督抚治理体制。然而,规定督抚听命于吴三桂,客观上容易造成吴氏权势日重,逐步发展成为杨素蕴所言的新的割据势力。其实,清朝对此是早有顾虑的。康熙六年(1667),吴三桂以目疾为由,向朝廷奏请解除其管理云、贵事务的职权。康熙向吏部下旨称:“王(指吴三桂,引者)久镇岩疆,总理两省,勋劳茂著,倚毗方殷。览奏知两日昏瞀,精力日销,皆因事繁过瘁,深轸朕怀。云、贵两省事务,应作何管理?著该部议奏”。吏部回复称:“平西王吴三桂以目疾辞云、贵两省事务,已奉谕旨,应将该藩所管各项事务,照各省例,责令该督、抚管理。其大小文官,亦照各省例,臣部题授”。吏部建议,康熙“从之”。于此可以观察出,此时清朝已经有解除吴三桂权势的意图,希望将云南纳入“照各省例”由督、抚管理的模式。然而,时机并不成熟。得到清朝中央同意吴三桂“解云、贵两省事务”的旨意后,康熙六年,云贵总督卞三元、提督张国柱、李本深联合上奏,“请平西王吴三桂总管滇、黔事务”。对此,朝廷称此事系吴三桂自己“以精力日为销减奏请”的,朝廷是“照所请允行”,现在地方已平,若再令吴三桂复理事务,“恐其为劳,以致精力大损”。事实上否决了云贵总督、提督等人的奏请,不过客观形势,使清朝中央也不得不让步,“如边疆地方,遇有军机,王自应料理”。吴三桂试图维持“藩王镇滇”和清朝以督抚管理云南、贵州地方事务的意图之间的矛盾已渐露端倪。

  康熙帝亲政后,伴随清朝政局逐步稳定,削藩之意渐浓,最终演变为康熙十二年(1673)开始的平定“三藩”战争。在战争未起之前,吴三桂曾试探清朝中央对撤藩的态度,自请撤藩。对此,康熙帝谕令吏部及兵部:“云南地属边疆,今该藩官兵既撤,控制需人。应专设云南总督一员,添设提督一员,责成专管料理。尔部速议具奏”。明确表示同意吴三桂撤藩之请,要求以总督管理云南地方事宜。这显然与吴三桂的图谋完全相背,战争遂起。1679年,在吴三桂败势已定,清朝大军积极筹划进攻云贵时,清朝即以“大兵进讨云、贵,宜设将军、总督、巡抚、提督随大兵进征”;其后,又认为“云南将军不必添设,可调湖广提督桑峨为云南提督,湖南提督赵赖为贵州提督,四川总督周有德为云贵总督。以原任云南巡抚李天浴为云南巡抚,副都御史杨雍建为贵州巡抚”。已经开始着手布置以督抚机制统治云南的相关事宜。在1665年,清朝将云南总督及贵州总督合并为云贵总督,并驻节于贵阳,客观上或减少了云贵总督对吴三桂的牵制。而在平定“三藩”后,清朝又将云贵总督自贵阳府移扎云南府。此时将云贵总督移驻昆明,有利于强化对云南的治理。此后,历康雍乾直至清末,虽然督抚不断变更,行政设置屡有变迁,但清朝对云南的管理体制基本以督抚机制为主。

  云南本属边疆,而且民族众多,然清朝未按在新疆、青海、西藏等其他边疆省区的模式进行治理,却按照元明以来以逐步成型的行省制模式进行管理,说明了云南与其他边疆地区的差异性,或表明云南与内地关系经过长期的历史发展已更加密切,但要以“藩王镇滇”既表明清初统治尚不牢固,亦从另一维度说明云南与王朝中央的关系同内地其他省份与王朝中央的关系尚有差别。缘于诸种复杂因素,吴三桂镇滇时清朝在云南的督抚机制并未能真正施治,直至平定“三藩”后,虽然督抚机制的具体设置屡有变迁,但督抚体制的管理模式却得到真正实施,前述顺治“俟数年后,该省大定,仍照旧令各官管理”的目标终于实现。

  清初规定,云贵总督、云南巡抚各一人,都驻于云南府。总督兼都察院右都御史衔,是否兼兵部尚书衔,由吏部请旨定夺;巡抚兼都察院右副都御史衔,是否兼兵部侍郎衔,由吏部请旨定夺。云贵总督,最初兼辖广西,后仅辖云南、贵州。但事实上,其后的历史表明,督抚之辖区、驻地等,常根据形势变化而不断调整。

  清朝将云南正式纳入辖区后,顺治十七年(1660)年,吏部议称:“云贵总督兼任两省,应如经略洪承畴等请,令驻适中之地。半年驻安顺,半年驻曲靖”。即在云南曲靖府与贵州安顺府互驻。顺治十八年(1661),“调云南贵州总督赵廷臣为浙江总督,……贵州巡抚卞三元为云南总督”。即将云贵总督一分为二,即分别设立云南总督、贵州总督。

  康熙四年(1665),又决定将“贵州总督裁并云南”,即云南总督、贵州总督又合二为一,即合并为云贵总督。康熙五年(1666),决定云贵总督驻于贵阳。康熙十二年(1673),又专设云南总督,不过很快吴三桂就造反,康熙十三(1674)年清朝又重设云贵总督。康熙二十六年(1687),清政府在全国“定总督原额”,定云贵总督为1人。此后,在雍正五年(1727),又决定云贵总督兼辖广西。不过,在雍正十二年(1734),又决定停止云贵总督兼辖广西,其原因是:“将广西一省暂隶云贵总督管辖者,因广西与贵州接壤,俱有苗疆应办事务,若非该总督总统节制,恐文武官弁呼应不灵。今苗疆用兵事竣,诸事就绪,年来内外臣工多奏称广西距云南路远,广东路近,不若就近为妥便等语。滇、黔、两粤情形,本应如此,即朕初意,亦不过俟苗疆事竣,仍行照旧”。云贵总督的设与改,显然是根据清朝统治者的需要而决定的。因此,乾隆元年(1736),清朝又认为“贵州苗疆事务,自张广泗经略以来,渐次就绪,但善后事宜正须料理,必事权归一始可专其责成”,故任张广泗为贵州总督兼管巡抚事务,尹继善为云南总督兼管云南事务。但在乾隆十二年(1747),又称“云、贵两省,原系总督一人管辖”,要求“仍复旧制”,以张允随为云贵总督、图尔炳为云南巡抚、孙绍武为贵州巡抚。乾隆十三年,清朝又议定:“外官官制,向以布政使司领之,但督抚总制百官,布、按二司皆其属吏,应首列督、抚,次列布、按”。该议进一步明确了总督、巡抚在地方的职权。清末光绪二十四年(1898)七月,清朝称“外省如直隶、甘肃、四川等省,皆例以总督兼管巡抚事,惟湖北、广东、云南三省督、抚同城,原未画一”,“今昔情形确有不同,所有督、抚同城之湖北、广东、云南三省巡抚,并东河总督,著一并裁撤”。不过,是年八月又称:“裁并官缺一事,外间不察,有以大更制度为请者,诚恐胥动浮言,民气因之不靖,殊失朕力图自强之本意,所有前谕裁撤各衙门,现在详察情形,此灭彼增,转多周折,不若仍悉其旧,毋庸裁并”。九月,恢复原来裁撤的云南巡抚。这是清末戊戌变法时政治博弈的结果,充分说明了督、抚设置与政局动态的复杂关联。不过,至光绪三十年(1904),清朝最终还是以督抚同城、事权不一为理由,裁撤了云南巡抚,规定云贵总督兼管云南巡抚事。

  光绪二十四年在恢复云南、湖北、广东巡抚设置时,慈禧太后的理由是“各省总督、巡抚,国初以来,屡经裁移改设,本已斟酌尽善。现在应行整顿诸大端,不在裁减职官,而在总核名实。总督专重典兵,巡抚专重吏治,诚能各举其职,自可相得益彰。倘使坐拥封圻,辜恩溺职,同城则各执意见,专任则益形从脞,徒事更张,无裨实际,甚无谓也”。所述理由虽是慈禧为了反对光绪的维新变法而进行的辩论,但其简要之总结也从另一个维度说明了清朝督抚制度变革的内在缘由及督抚体制之功能。清朝各省督抚“屡经裁移改设”的内在因素,乃系清朝当时政治形态的一种客观反映。云贵总督、云南巡抚、贵州巡抚的分设、合并,管理区域伸缩及于广西,是清政府基于治理云南、贵州诸省的需要而不断变更的,直至雍正、乾隆时期才逐步完善,故称历经调整才“斟酌尽善”。总督、巡抚的职权,“总督专重典兵,巡抚专重吏治”,其目的是为了“各举其职,自可相得益彰”。此处“相得益彰”之言,虽指督抚同心治疆之意,但或也含有彼此平衡之意。或如有学者总结的那样:总督与巡抚,前者品衔高于后者,朝廷敕书中也常称总督节制巡抚,若此则巡抚应听命于总督,但二者都单独开府,有独立的奏事权,遇有大事,需要两相会商并联名奏请,加以职掌上多有重复,故职责上摩擦在所难免。清朝裁撤同城或同省巡抚,改归总督兼任等措施,也是为了调整督、抚矛盾,但总体上其原则始终不变,即“督抚们辖地至广,又都掌握着军政财务大权,最具有闹独立性的本钱,实行二元化的领导体制,可使两方有所牵掣,有利于防范尾大不掉的局面”。萧公权在总结中国政治思想史之分期时,认为按“思想之历史背景”划分,认为可以分为“封建天下之思想”(春秋及战国)、“专制天下之思想”(秦汉至明清)、“近代国家之思想”(维新变法以后)三个时期,认为“专制天下”思想的重要特征为“绝对之一统而已”。清朝系专制时代之鼎峰,钱穆认为“明代是中国传统政治之再建,然而恶化了。恶化的主因,便在洪武废相”,“自秦以来辅佐天子处理国政的相位,至是废去,遂成绝对君主独裁的局面”;清代则沿明代不设宰相,“君尊臣卑,一切较明代尤远甚”,“用人大权,则全出帝王意旨。既不属之宰执,亦无所谓‘廷推’”。清朝可谓达到萧公权所论“专制天下”思想时代之极,故对权臣防范严密,而督抚的设立,重要功能在于其彼此牵制。是故,前述“王公坐滇”的暂时性及督抚设置的经久性,是云南地方行政制度变迁的重要脉络。

  明清制度变迁有着内在的密切联系。于此,孟森有论:“明祖有国,当元尽紊法度之后,一切准古酌今,扫除更始,所定制度,遂定二百数十年之国基”,而明朝则因“渐废驰则国祚渐衰”而亡,但清朝“稍复其旧制”,“除武力别有根柢外,所必与明立异者,不过章服小节,其余国计民生,官方吏治,不过能师其万历以前之规模,遂又奠二百数十年之国基”,称“清无制作,尽守明之制作,而国祚亦与明相等”。不过,清朝行政制度虽然沿续了明朝,但并非完全模仿,对明朝也非亦步亦趋而无进展或改易。就地方行政制度而言,明朝虽然出现了督抚制度,但督抚辖区较少固定,而清朝经过顺治、康熙两朝的调适,督抚辖区已基本固定,虽然或间有调整,但并未有根本变更。但是,这种相对的静态是源于传统农业社会形态及东亚政治的稳定性,当西方工业文明到来之后,中国社会面临“千年未有之变局”的“天下”形态,与之相对应,云南地方行政制度也产生了变化。

  清代地方行政体制,主要分内地与边疆两种类型,内地除京畿和直隶外,大都设省管理,边疆则根据具体情况,实行军府、盟旗、噶厦等不同制度。如前所述,云南虽“远徼重地”、及“地属远疆”,但清朝对云南是沿袭明制,按省制管理的,当然也在部分地区实行土司制度,但并非省级行政。不过,明朝地方高层行政机构正式名称为“某某等处承宣布政使司”,地方高层政区则习惯称为“省”。清朝则有了变化。有学者统计了《清会典》《清实录》中关于地方行政变迁的记载:康熙《清会典》卷18《户部二·州县一》中记载称,顺治元年,“定鼎京师,以顺天等八府直隶六部。各省设布政使司以统府州县,州县俱隶府,县或隶州,州或直隶省。”此处省是行政区域,布政使司为省的行政管理机构。《清世祖实录》则称,“南京着改为江南省,设官事宜照各省例行”,排列在其后的行政区域有中,仍继续使用“某某等处承宣布政使司”等官署名,未使用省名。雍正《清会典》的记载沿袭未变。乾隆《清会典》卷8《户部一·疆理》则记载言,“两京设尹,崇首善也。外列十有八省,分之为府,府领州县,直隶州亦领县,皆属于布政使司,而统治于总督、巡抚”。在行政区划列表中,各省起始处均冠以总督或巡抚名称,没有使用省名。乾隆《清会典则例》卷31《户部·疆理》在记载各省行政区划变迁时,直接出现了完整的省名。上述内容呈现了清代地方行政机构由原来明朝“某某等处承宣布政使司”到“皆属于布政使司,而统治于总督、巡抚”的变化历程,这一变化的重点是原来作为一省行政长官的布政使职权弱化,成为地方督抚的下属官员。

  云南省级行政机构的变迁历程大致与全国相同。按《新纂云南通志》的梳理,清朝初年,

  在云南省就先后设立了承宣布政使、按察使、学政、提学使等。《新纂云南通志》引《皇朝文献通考》中言:“承宣布政使司,布政使掌一省之政,司钱、谷之出纳。十年会户版,均税役,登民数、田数,以达于户部。云南一人。其属:经历一人,库大使一人。”这里所言的布政使的职责,掌握着一省之政。伴随督、抚体制的逐渐稳定,布政使司职责有所变化。《新纂云南通志》另引《皇朝通典》称布政使的职责则是“凡朝廷有德泽、禁令,承流宣布,以达于有司。阖省僚属,以时颁其秩俸,满秩,廉其称职不称职,报督、抚以达于吏部。诸政务,与督、抚会议经画而行之”。按照所述,已经明确了布政使系督、抚下属,这与前述布政使司“统治于总督、巡抚”的记载相符,这是督抚体制已经明确时的形态。清朝初期,各省设左、右布政使一人,左、右参政、参议;而至康熙六年,清朝规定各省布政使为一人,云南也设置了一人,参政、参议则无定员,都裁去左、右名目,并且“视何项官推升者,即为何项道,名曰守道”。布政使下属官员有:理问,经历,照磨,检校,副理问,库大使、副使,宝泉局大使、副使,各一人。至康熙三十九年(1700),裁云南布政司照磨一人;后又裁去了各省的布政司副理问、宝泉局大使,后来各省布政司检校也缺。乾隆十六年(1751),载运云南布政司库存副使;乾隆十八年,停各省守道兼布政使、参政、参议等衔;乾隆三十年(1765),又裁撤云南布政司理问一人。

  清朝初年,在全国各省也设立了提刑按察使司,设按察使一人,副使、佥事各因事设立,下属官员有经历、知事、照磨、检校、司狱,这些皆因时裁设,无定员。按照《新纂云南通志》引《皇朝文献通考》所载,“按察使掌一省刑名、按劾之事,以振风纪,而澄吏治。……与布政使称两司”,云南设一人,下属有经历一人,司狱一人。而《皇朝通志》记载称:“按察使,凡政务大者,与藩司会议,以听于部院,理阖省之驿传”。康熙六年,清朝定各省按察使员额,云南一人,副使、佥事则无定员,“视何项官推升者,即为何项道,皆名曰巡道”。乾隆十八年,停止各省巡道兼按察使、副使、佥事等衔。布政使通称藩司,而按察使通称臬司,合称两司。前述所谓的守道、巡道,事实上就是两司的派遣机构,“有兼辖全省者,有分辖三四府州者,或兼兵备,或兼水利,或兼提学,或兼粮储盐法,各以职事设立,无定员”。总体上,守道及巡道的道员均为藩、臬两司的派遣官,并不属于地方的一个行政区域官,守道大致偏重钱谷会计,巡道则主要掌理刑名,发展至乾隆十八年(1753),守、巡道正式成为辖属于督抚的实官,在具体职能上,分守、分巡也逐渐趋向混同融合。按《清会典》所记,云南分巡有迤东道、迤西道、迤南道、临安开广道,以及粮储兼分守地方道。而《新纂云南通志》引《皇朝文献通考》则记,“云南粮储盐法道,迤西道、迤东道、迤南道,各一人。分守、分巡及粮储、盐法各道,或兼兵备,或兼水利,或以粮盐兼分巡之事。皆掌佐藩、臬核官吏,课农桑,兴贤能,厉风俗,简军实,固封守,以倡所属而廉察其政治”。二者所记略有差别,后者详于具体的职责,其差异反映了云南守、巡道在清朝不同时期的变化。前人于此已有一定的研究,此处不作赘述。

  此外,属于省级机构的还有学政。按照《清会典》所记,“学则学政督之,分府、厅、州、县学以教士”,而云南省学政设一人,下设教授30人、学正30人、教谕32人、训导76人。《新纂云南通志》引《大清会典事例》称,“清初,各省并设督学道,带按察司佥事衔,以各部郎中由进士出自者循资补用,惟顺天、江南、浙江为提督学政”,侧重学政的职级、来源;而引《皇朝文献通考》则言“教职之掌学校,黜陟统于学政,士习文风攸关焉”,强调了学政的职掌范围。研究表明,清初所设的督学道(或称提学道),品级无定衔,视兼衔而定。康熙三十九年后,各省学差以翰林官与部属官并用,凡由翰林官选补者称为学政,凡由部属官开列者则称学道。雍正四年,规定各省都设提督学政,学官与学政完全分离。学官为管理学务专官,不受督抚节制,驻地大多在省城。

  萧公权在论中国政治思想演变时言:“先秦思想既以社会环境之剧变而骤兴,秦汉以后之思想亦以社会环境之变动较少而缺乏创新成分”;“自秦汉以来,专制天下之政治思想,一脉流传。千余年中,虽间受攻击,而根本未能动摇。盖辗转于君主政体之下而无民治之经验,故‘专制’之思想不能打破。局促于小九州之中而无国际之往来,则‘天下’之观念不能放弃”。经过长期演变,清朝将专制政体充分发展,“在某种意义上也可以说达到当时最完善的阶段”。梁启超亦曾论:“夫以天然一统之国,而境土如此其庞大,当畴昔交通机关百不一备之世,非专制政体,何以治之?”“我国二千年不能脱专制政体之羁轭,实地势与时势使然”。中国传统专制政体的形成,有其包括历史、地理、民族在内的多维因素。此点诚如有学者所论:“在近代以前,中华文明基本上是土生土长地自行发展的,这一方面是由于中国人的独立精神,另一方面也是由于中国独立于其他一些重大的文明之外。然而,随着地理大发现时代的来临,一种截然不同的情形出现了”,欧洲具备了前往东方的地理知识和造船技术,工业革命后“获得足够的力量作有力而持续地到达中国的努力”,这些催化剂“促使传统中国转化为近代中国”。这一转化过程的途径与内容复杂而多维,一直是中外学术界广为关注的议题。此次转化虽然在总体特征上或具有同质性色彩,但在不同区域却具有不同的内涵,而这一时期的云南地方行政制度也发生了复杂变化。

  就历史发展而论,洋务运动时期虽然成立了总理各国事务衙门,也在军事、民用领域进行了改革,但行政制度的变化仍然有限。是故钱穆才论:清朝以“专制积威统治中国,已达二百年,在满洲君臣眼光里,祖法万不可变”,而同时汉族官员中“懂得变动自强之需要与意义者亦少”。在这样的政治积习氛围中,晚清洋务自强运动虽有“一、二真知灼见之士,他们的意见,亦浮现不到政治的上层来”。而维新变法运动昙花一现,诸多政策未及实践就告失败,时至清末新政时期,制度变化的速度才得以加快。在这一过程中,云南地方的督抚制度也有转折,除了前述维新运动时期光绪废除云南巡抚一职而又被很快恢复的短暂变化外,还有就是在光绪三十年(1904),皇帝谕内阁称:“政务处、吏部会议林绍年奏督、抚同城,事权不一,请裁巡抚一折。云南、湖北巡抚两缺,著即裁撤。湖广总督、云贵总督均著兼管巡抚事”。这是自清初开始在云南逐步推行督抚体制的一次重要变化,也是云南巡抚永久性的裁撤。而在此之前,即1898年,光绪谕令:“向来沿海沿江通商省分,交涉事务本烦,及内地各省,亦时有教案,应行核办。各直省将军、督、抚往往因事隶总理衙门,不免意存诿卸,总理衙门亦以事难悬断,未便径行,以致往还转折,不无延误。嗣后,各省将军、督、抚,均著兼总理各国事务大臣,仍应时与总理衙门王大臣和衷商办,以期中外一气相生,遇事悉臻妥洽”。这一地方督抚兼衔的变化,既是职权的变化,其实也反映了晚清以来时局的改变。

  其他省级机构也在新政时期先后发生了调整。《新纂云南通志》引《光绪政要》中政务处与学部于光绪三十二年(1906)会奏的“遵议裁撤学政,请设直省提学使司”折,内中对清初至雍正时学政职权的演化进行了总结,称“国初沿前明旧制,各省设提学道,雍正年间改为提督学政”之行为,是“因时制宜”之举,现在废除科举而专办学堂,则“一切教育行政及扩张兴学之经费,督饬办学之考成,与地方行政在在均有关系”,认为学政分任事权较为不宜,“于督、抚为敌体,诸事既不便于禀承,于地方为客官更难灵于呼应”,并且各省地方辽阔,将来官立、公立、私立学堂日增,就不能按以往“岁、科各试分棚调考之例而循例按临,更有不暇给之势”,建议宜对学政这一旧制设法变通。此前,云南学政吴鲁等人已先后向清朝中央建议“裁撤学政”,“责成督、抚办理”。然而政务处、学部的会奏意见认为,督、抚乃封疆大吏,统筹着全省一切吏事、兵事、财政等事宜,对学务难以兼顾而“不能专心”,故建议可“裁撤学政”,在各省改设提学使一员,秩正三品,由按察司统辖。对于政务处与学部会奏的建议,光绪谕令称:“现在停止科举,专办学堂,所有学政事,自应设法变通。著即照所请,各省改设提学使司提学使一员,统辖全省学务,归督抚节制。一切详细官制,及办事权限章程,仍由学部筹议具奏。所有各省学政,一律裁撤,均著回京供职。各该省学校事宜,暂由各该督抚督饬学员,妥为经画。”清朝中央同意了裁撤学政而改设提学使的建议,但并未同意政务处、学部会奏将提学使改由按察使司统辖的建议,仍定提学使为督抚直接节制,提学使仍然是省级重要的行政官员。

  清末司法体制也进行了改革。光绪三十三年(1907),清朝将原来的按察使司改设为提法使司,主管全省司法行政。在各省设立提法使一名,秩正三品,受地方督抚节制,监督各审判厅,并调度检查事务,仅从前所管的驿传事务不再兼管。至宣统二年(1910),在云南省增设云南高等审判厅丞、云南高等检察厅长各一员,并分设地方初级各审判厅,及照章配置各级检察厅,独立行其司法职权。此外,伴随地方督抚处理西方事务日益频繁,先是在云贵总督署内设有洋务局,办理全省外交事务。光绪三十四年(1908),清朝中央认为“云南边务重要,交涉繁难”,应比照东三省官制,设立交涉使司,以专责成,并且立即任命高而谦任云南交涉使司交涉使。按照《新纂云南通志》所载,云南交涉使司下设总务、工务科。总务科,主要掌理关于保护外国人游历、传教,签发中外人护照,以及办理会计、庶务、收发、监印等事项;工务科,主要掌理关于中外人贸易,华洋诉讼,以及关务、路政、邮电、交通等事项;同时还设有英、法文翻译各一员,绘图生二员。而在光绪二十二年(1896),清朝还以临安开广道兼任中越边界对汛督办,办理中越边界商务、界务、会巡、捕务,以及华侨诉讼等事宜。此外,在光绪三十三年(1907),按照清朝规定,在全国各省增设巡警道、劝业道各一员。巡警道专管全省巡警、消防、户籍、营缮、卫生事务,劝业道专管全省农、工、商业,以及各项交通事务,并将前述按察使司旧管的驿传事务改归该道兼管。

  按照萧公权所论,我国政治制度“自商周以来,凡经三变”,所谓三变,即“商周之际,部落社会渐进而成封建天下,此为一变”;秦朝并吞六国,“划天下为郡县,定君主专制之制,此为二变“;其第三变则是”晚清失政,民国开基,二千年之君制遂告终止”。如前曾述,清朝作为君主专制的发展与终结时期,考察其政治制度的变化,可深入观察历史发展演变的复杂与多维。君主专制的发展,是中国传统统一多民族国家演变进程的重要内容,而其终结,则是构建具有近代意义的多民族统一国家的重要尝试与努力。

  在中国统一多民族国家构建的历史进程中,边疆或边疆族群政权与王朝中央或中原王朝之间的关系,一直是边疆民族史、疆域史等领域的重要研究内容。历史的演进总非单线进行,总是在一种横纵交叉甚至错乱的时空场景下产生了各种各样的复杂面相,边疆或边疆族群政权与王朝中央或中原王朝关系自先秦以来就一直在变化中发展着,云南边疆从“要荒之域,蛮夷居之”发展至与王朝国家政治形势密切相关的形态,正是边疆与中国统一多民族国家构建互动关系的重要表现内容之一。制度是一种规范,但并非恒定,常随形势转变而变,此即钱穆所言:“制度虽像勒定成文,其实还是跟着人事随时有变动”。观察清朝在云南实行的省级地方行政体制的变迁,既要注意“自上而下”地考察清朝对云南边疆的认识及具体政策实践的思考,也不能忽视云南边疆政治形态对王朝政策或制度实践的“自下而上”的制约性。清初在云南实行“藩王坐镇”即是这种“上”与“下”交互作用之影响。于“上”而论,“满洲以新兴未繁之人口,骤然占领广大中国之全土也”,“此时所最感困难者,为控制力量之不敷分配”;于“下”而言,云南边疆地处偏远,存有南明政权、农民起义军、土司势力等多重势力,王朝对其控制既鞭长莫及而又力有未逮。在彼此相互影响的多维因素作用之下,以“藩王坐镇”方式对云南实行治理有其合理性;而当云南边疆政治形势稳定,王朝中央亦渐稳固,则废除藩王实行督抚体制也成必然。制度是人依据时势所创设,亦可根据时势而调整,当西方力量以武力方式强势进入时,晚清面临的国际形势不再是原来东亚地区相对稳定的政治形态,不得不调整制度以适应新形势。这一过程也作用于云南地方,云南地方行政制度也发生了新变化,这是中央力量影响边疆的重要表现。不过,基于云南“商务、界务、路政、教案纷起”的特殊性,“乃设专司以管理”,表现出边疆地方政治形态也是王朝国家政制调整的重要影响因素。(限于篇幅,参考文献略)

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